Klage für ein wirksames nationales Luftreinhalteprogramm

Die NEC-Richtlinie, engl. National Emission reduction Commitments Directive, ist eine europäische Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe und ist ein essenzielles Instrument, um Luftverschmutzung zu bekämpfen. Bereits seine Verpflichtungen seit 2010 aus der Vorgänger-Richtlinie missachtet Deutschland und stößt mehr Ammoniak aus als erlaubt. Im Rahmen der aktuellen NEC-Richtlinie hat die Bundesregierung 2019 ein völlig unzureichendes nationales Luftreinhalteprogramm vorgelegt, dass eine sichere Einhaltung der neuen Reduktionsziele bis 2030 nicht sicherstellt. Als klageberechtigte Umweltorganisation nach Umweltrechtsbehelfsgesetz will die Deutsche Umwelthilfe im Rahmen der am 22. Mai 2020 eingereichten Klage das Recht auf Saubere Luft durchsetzen. Trotz Entwurf eines neuen nationalen Luftreinhalteprogramms aus dem Jahr 2023 hat die Klage weiterhin bestand, da auch dieser Planentwurf – sollte er verabschiedet werden – die Anforderungen der NEC-Richtlinie nicht erfüllt.

Mit unserer Klage wollen wir erreichen, dass die Bundesregierung ein tragfähiges Luftreinhalteprogramm aufstellt, welches die Luftschadstoffbelastung mindestens gemäß den gesetzlichen Anforderungen der NEC-Richtlinie (EU) 2016/2284 senkt. Wir fordern, dass die Minderungsmaßnahmen des Luftreinhalteprogramms einen Sicherheitspuffer aufweisen, welcher die Unsicherheiten der Prognosen einbezieht, damit eine Einhaltung der Emissionshöchstmengen garantiert ist. Zudem sind die gesetzlich verbindliche Festlegung der Maßnahmen und ein Zeitplan zur Realisierung zwingend erforderlich. Nur durch konkrete Schritte können wir Menschen und Ökosysteme vor schädlicher Luftverschmutzung schützen.

Die Deutsche Umwelthilfe stützt sich in ihrer Klage auf die Vorgaben der NEC-Richtlinie (EU) 2016/2284 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe. Diese sieht für alle EU-Mitgliedstaaten nationale Reduktionsverpflichtungen für die folgenden Luftschadstoffe vor, welche innerhalb eines streng vorgegebenen Zeitrahmens zu erfüllen sind:

• Schwefeldioxid (SO2)
• Stickstoffoxide (NOX)
• flüchtige organische Verbindungen außer Methan (NMVOC)
• Ammoniak (NH3)
• primärer Feinstaub (PM2,5)

Deutschland wird durch die NEC-Richtlinie dazu verpflichtet, seine jährlichen anthropogenen Emissionen gegenüber dem Referenzjahr 2005 wie folgt zu begrenzen:

• bei Ammoniak ab dem Jahr 2020 um 5 % und ab dem Jahr 2030 um 29 %
• bei Feinstaub ab dem Jahr 2020 um 26 % und ab dem Jahr 2030 um 43 %
• bei Schwefeldioxid ab dem Jahr 2020 um 21 % und ab dem Jahr 2030 um 58 %
• bei Stickstoffoxid ab dem Jahr 2020 um 39 % und ab dem Jahr 2030 um 65 %

Zur Verwirklichung dieser Reduktionsvorgaben müssen die Mitgliedstaaten bis zum 1. April 2019 ein geeignetes nationales Luftreinhalteprogramm erstellen und anschließend durchführen. Darin sind die geeigneten Maßnahmen zur Emissionsminderung und ihre zeitliche Umsetzung zu konkretisieren, mithilfe derer die Minderungsziele erreicht werden.

Das am 22. Mai 2019 mit Verspätung beschlossene Nationale Luftreinhalteprogramm für Deutschland wird diesen Vorgaben nicht gerecht, weil es lediglich völlig unverbindliche Maßnahmenoptionen aufgeführt, deren tatsächliche Umsetzung vielfach offenbleibt. Zudem werden die angenommenen Minderungseffekte nicht nachvollziehbar begründet. Die sichere Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen kann auf der Grundlage dieses Programms nicht gewährleistet werden.

Die Deutsche Umwelthilfe ist beim Umweltbundesamt als klageberechtigte Umweltorganisation nach Umweltrechtsbehelfsgesetz anerkannt. Daher kann die Deutsche Umwelthilfe vor den Verwaltungsgerichten klagen, wenn sie der Auffassung ist, dass der Bund, die Länder oder Kommunen gegen Recht und Gesetz verstoßen.

Luftverschmutzung ist die größte umweltbedingte Gefahr für die Gesundheit in Deutschland und in der Europäischen Union. Laut Europäischer Umweltagentur (EEA) starben 2021 allein in Deutschland rund 68.000 Menschen frühzeitig an der Belastung durch Feinstaub (PM2,5). Die NEC-Richtlinie ist das wichtigste Rechtsinstrument der EU, um den Gesamtausstoß der Luftverschmutzung zu mindern und daraus resultierende vorzeitige Todesfälle bis 2030 um die Hälfte zu reduzieren. Dazu sind starke nationale Luftreinhalteprogramme nötig, in welchen Maßnahmen zur Minderung von Stickoxiden (NOx), Schwefeldioxid (SO2), Ammoniak (NH3), Feinstaub (PM2,5) und flüchtiger organische Verbindungen außer Methan (NMVOC) festgelegt werden. Sie legen fest, wie die immer noch massive Hintergrundbelastung mit Luftschadstoffen in einem grenzüberschreitenden Bemühen gesenkt werden sollen.

Die im nationalen Luftreinhalteprogramm aus dem Jahr 2019 aufgeführten Strategie- und Maßnahmenoptionen werden aus Sicht der Deutsche Umwelthilfe und unserer Partnerorganisation Client Earth nicht ausreichen, um die Reduktionsverpflichtungen für Luftschadstoffe einzuhalten.

Zum einen basieren die Projektionen der Bundesregierung auf geschönten Annahmen. Beispielsweise werden zahlreiche Ausnahmeregelungen im Bereich der Düngung (NH3) oder bei mittelgroßen Feuerungsanlagen (SO2, NOx, PM2,5) nicht mit einkalkuliert. Da das berechnete Minderungspotential der Maßnahmen keinen hinreichenden Puffer aufweist, ist somit anzuzweifeln, dass das Minderungsziel erreicht werden kann.

Zum anderen basiert das Programm eher auf einer unverbindlichen Ideensammlung anstatt auf gesetzlich verbindlichen Maßnahmen. Die Realisierung der Maßnahmen erscheint häufig sehr fragwürdig, da nicht definiert wird, ob die Maßnahmen freiwillig oder bindend sind. Außerdem mangelt es dem Programm entgegen den Verpflichtungen aus der NEC-Richtlinie an einem nachvollziehbaren Zeitplan für die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen sowie an der Nennung zuständiger Stellen.

Zwar konnten die Reduktionsverpflichtungen der NEC-Richtlinie 2020 für alle Schadstoffe eingehalten werden. Allerdings ist dies primär den Sondereffekten der Corona-Pandemie im Jahr 2020 zu verdanken. Im Jahr 2020 sind besonders hohe Emissionsreduktionen bei Stickoxiden (NOx) und Ammoniak (NH3) im Vergleich zu den Vorjahren zu registrieren. Die neusten Berechnungen, basierend auf den aktuellen Emissionsdaten aus dem Jahr 2023, jedoch, dass Einhaltung des Zwischenziels 2025 für Stickoxide und die Reduktionsvorgaben für Stickoxide und Feinstaub PM2,5 für 2030 ohne zusätzliche Maßnahmen nicht zu erfüllen sind.

Nein, trotz neuem Entwurf, der im Jahr 2023 veröffentlicht wurde, bleibt die Klage aus dem Jahr 2020 weiterhin aktuell. Zum einen liegt das neue nationale Luftreinhalteprogramm bisher nur im Entwurf vor und wurde noch nicht verabschiedet (Stand: 04.04.2024). Damit verstößt Deutschland gegen die NEC-Richtlinie, die eine Verabschiedung eines aktualisierten nationalen Luftreinhalteprogramms alle vier Jahre vorschreibt. Diese Frist ist bereits im Mai 2023 abgelaufen.

Zum andern sieht auch der neue Entwurf keine geeigneten Maßnahmen zur Emissionsminderung von Luftschadstoffen für eine signifikante Verbesserung der Luftqualität bis 2030 vor. Der vorgelegte Plan konzentriert sich ausschließlich auf das Minimum an Ambition für die Luftreinhaltung und stützt sich dabei auf Maßnahmen, die in der tatsächlichen Wirkung großen Unsicherheiten unterliegen.

Der Entwurf des nationalen Luftreinhalteprogramms stellt keineswegs sicher, dass die verpflichtenden Reduktionsvorgaben eingehalten werden können und genügt daher den rechtlichen Anforderungen der NEC Directive (2016/2284/EU) nach Ansicht der Deutschen Umwelthilfe nicht. Um eine Einhaltung der Reduktionsverpflichtung sicherzustellen, bedarf es zusätzlicher Maßnahmen. Die DUH hat dazu eine Stellungnahme eingereicht. Die Klage wird daher aufrechterhalten.

Um einen signifikanten Rückgang der Luftschadstoffemissionen zu erzielen und damit eine Einhaltung aller Reduktionsvorgaben sicherzustellen, müssen wirksame Maßnahmen in allen relevanten Sektoren, die zum Eintrag von Luftschadstoffen in die Außenluft beitragen, rechtlich bindend umgesetzt werden. Dazu zählen Maßnahmen in den Bereichen Landwirtschaft zur Reduktion von Ammoniak und Feinstaub, Verkehr zur Reduktion von Stickoxiden und Feinstaub, Holzfeuerung zur Reduktion von Feinstaub und Ruß und Industrie.

Genaue Forderungen haben wir in unserer Stellungnahme zum aktuellen Entwurf der Bundesregierung für ein neue Nationales Luftreinhalteprogramm zusammengetragen.